El Consejo ha adoptado sus posiciones de negociación (orientaciones generales) sobre importantes propuestas legislativas del paquete de medidas «Fit for 55». Este paquete de medidas, presentado por la Comisión Europea el 14 de julio de 2021, permitirá a la Unión Europea reducir sus emisiones netas de gases de efecto invernadero en al menos un 55 % de aquí a 2030, en comparación con los valores de 1990, y lograr la neutralidad climática en 2050.
La conclusión, liderada por la Presidencia francesa, de un acuerdo entre los Estados miembros sobre el paquete de medidas «Fit for 55» es un paso crucial para alcanzar los objetivos climáticos en los principales sectores de la economía. La transición ecológica y energética requerirá la contribución de todos los sectores y de todos los Estados miembros, de manera justa, inclusiva, resileinte y equitativa. El Consejo está ahora dispuesto a negociar con el Parlamento Europeo la conclusión del paquete legislativo, que colocará a la Unión Europea, más que nunca, en vanguardia de la lucha contra el cambio climático.
Los Estados miembros han adoptado una posición común sobre el régimen de comercio de derechos de emisión de la UE (RCDE UE), el reparto del esfuerzo entre los Estados miembros en los sectores excluidos del RCDE, las emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero resultantes del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura, la constitución de un Fondo Social para el Clima y las nuevas normas de emisión de CO2 aplicables a turismos y furgonetas.
Estos acuerdos allanan el camino para las negociaciones con el Parlamento Europeo.
Régimen de comercio de derechos de emisión de la UE
El régimen de comercio de derechos de emisión (RCDE) de la UE es un mercado de carbono basado en un sistema de cantidades máximas e intercambios de derechos de emisión para los sectores de gran consumo de energía y para el sector de la generación de electricidad.
El Consejo ha acordado mantener el objetivo global de reducción de las emisiones que había propuesto la Comisión, a saber, una reducción del 61 % de aquí a 2030 en los sectores cubiertos por el RCDE UE.
El Consejo ha acordado asimismo reducir de manera puntual en 117 millones de derechos de emisión el límite máximo global establecido para las emisiones (cambio de base) y elevar en la tasa de reducción anual el límite máximo, en un 4,2 % anual (factor de reducción lineal).
Ha refrendado la propuesta de reforzar la reserva de estabilidad del mercado (REM), para lo cual se prorrogará más allá de 2023 la tasa anual incrementada de incorporación a la REM (24 %) y se establecerá un umbral de 400 millones de derechos de emisión por encima del cual los derechos de emisión mantenidos en la reserva dejarán de ser válidos.
El Consejo ha acordado que el mecanismo que activa, en caso de subida excesiva de los precios, la salida al mercado de los derechos de emisión de la REM se ponga en marcha de modo automático y más reactivo.
Por lo que se refiere a los sectores cubiertos por el Mecanismo de Ajuste en Frontera por Carbono (CBAM), el Consejo ha refrendado la propuesta de ir suprimiendo progresivamente los derechos de emisión gratuitos para los sectores incluidos en dicho mecanismo, a lo largo de un periodo de diez años, entre 2026 y 2035. Sin embargo, el Consejo ha aceptado que la reducción sea más lenta al principio y que se introduzca una tasa de reducción acelerada al final de este periodo de diez años. Será posible secundar la descarbonización de estos sectores por medio del Fondo de Innovación. El Consejo ha pedido además a la Comisión que supervise los efectos del CBAM, especialmente en la fuga de carbono en las exportaciones, y que evalúe si se requieren medidas adicionales.
Por lo que respecta al Fondo de Modernización, el Consejo ha mantenido, como proponía la Comisión, el aumento de su volumen con la subasta adicional de un 2,5 % del límite máximo, el incremento de la proporción destinada a las inversiones prioritarias hasta el 80 % y la introducción de nuevos sectores admisibles. El Consejo ha decidido ampliar la lista de Estados miembros beneficiarios del Fondo de Modernización. En principio, los proyectos sobre gas natural no podrán optar al Fondo. No obstante, el Consejo ha introducido una medida transitoria que permite a los beneficiarios del Fondo seguir financiando proyectos sobre gas natural en determinadas condiciones.
El Consejo también ha reforzado algunas disposiciones del Fondo de Innovación, en particular en lo que se refiere a la capacidad destinada a aumentar la eficacia y el equilibrio geográfico de la participación en proyectos, preservando al mismo tiempo el principio de excelencia al asignarlos. El Consejo ha convenido en prestar especial atención a la descarbonización del sector marítimo en el marco del Fondo de Innovación.
Ha mejorado las disposiciones sobre gobernanza y transparencia de ambos Fondos.
Con sujeción a determinadas condiciones, en algunos Estados miembros puede concederse una asignación gratuita transitoria adicional al sector de la calefacción urbana al objeto de fomentar su descarbonización.
Ha acordado asimismo incluir las emisiones del transporte marítimo en el RCDE UE. La orientación general acepta la propuesta de la Comisión sobre la introducción gradual de la obligación de las compañías navieras de entregar derechos de emisión. Dado que los Estados miembros que dependen en gran medida del transporte marítimo serán, naturalmente, los más afectados, el Consejo ha convenido en redistribuir entre ellos el 3,5 % del límite máximo de los derechos de emisión subastados. Además, la orientación general tiene en cuenta las especificidades geográficas y propone medidas transitorias para las islas pequeñas, la navegación invernal y los trayectos relacionados con obligaciones de servicio público, y refuerza las medidas para combatir el riesgo de fuga de carbono en el sector marítimo.
La orientación general prevé que las emisiones de gases distintos del CO₂ se incluyan a partir de 2024 en el Reglamento relativo al seguimiento, notificación y verificación de las emisiones de dióxido de carbono, y establece una cláusula de revisión para su subsecuente inclusión en el RCDE UE.
El Consejo ha acordado instaurar un nuevo régimen de comercio de derechos de emisión específico para los sectores de los edificios y del transporte por carretera. El nuevo régimen se aplicará a los distribuidores que suministran combustibles para su consumo en los sectores de los edificios y del transporte por carretera. Sin embargo, el inicio de las obligaciones de subasta y entrega se retrasará un año respecto a la propuesta de la Comisión (subasta de derechos de emisión a partir de 2027 y entrega a partir de 2028). Se mantendrían las propuestas de la Comisión por lo que respecta a la trayectoria de reducción de las emisiones y al factor de reducción lineal, fijado en 5,15 a partir de 2024 y en 5,43 a partir de 2028. El Consejo ha mantenido la propuesta de subastar un 30 % adicional del volumen de subastas el primer año de puesta en marcha del sistema, de modo que funcione sin problemas («distribución anticipada»).
El Consejo ha establecido una cláusula de inclusión voluntaria para todos los combustibles fósiles. Ha establecido también requisitos simplificados de seguimiento, notificación y verificación para los pequeños proveedores de combustible.
El Consejo ha añadido la posibilidad de que los Estados miembros eximan temporalmente a los proveedores, hasta diciembre de 2030, de la entrega de derechos de emisión, a condición de que estén sujetos a escala nacional al pago de un impuesto sobre el carbono cuyo importe sea equivalente o superior al precio de subasta de derechos de emisión en el RCDE de los edificios y el transporte.
Ha acordado que se supriman progresivamente, de aquí a 2027, las asignaciones gratuitas de derechos de emisión para el sector de la aviación, y ha decidido adaptar la propuesta al Plan de Compensación y Reducción del Carbono para la Aviación Internacional (CORSIA). El RCDE UE se aplicará a los vuelos intraeuropeos (incluidos el Reino Unido y Suiza), mientras el plan CORSIA lo hará a los operadores de la UE de vuelos extraeuropeos que despeguen de terceros países participantes en dicho plan o aterricen en ellos. El Consejo ha acordado reservar 20 millones de los derechos de emisión gratuitos que se hayan ido suprimiendo para compensar los costes adicionales ligados al uso de combustibles de aviación sostenibles. Además, el acuerdo del Consejo tiene en cuenta las circunstancias geográficas específicas y, en este contexto, propone algunas excepciones transitorias.
Fondo Social para el Clima
El Consejo ha acordado establecer un Fondo Social para el Clima que apoye a los hogares vulnerables, las microempresas vulnerables y los usuarios del transporte vulnerables a fin de respaldar la instauración de un régimen de comercio de derechos de emisión para los sectores de los edificios y del transporte por carretera.
En este contexto, cada Estado miembro tendría que presentar a la Comisión un plan social para el clima que prevea un conjunto de medidas e inversiones destinadas a mitigar los efectos de la tarificación del carbono en los ciudadanos vulnerables. El Fondo proporcionará ayuda financiera a los Estados miembros para financiar las medidas e inversiones establecidas en sus planes, aumentar la eficiencia energética de los edificios, la renovación de edificios, la descarbonización de la calefacción y el aire acondicionado en edificios y el uso de la movilidad y el transporte de emisión cero y de baja emisión, entre ellas medidas temporales y limitadas de ayuda directa a la renta.
El Consejo ha acordado que el Fondo forme parte del presupuesto de la UE y se nutra con ingresos afectados externos hasta un importe máximo de 59 000 millones de euros. La arquitectura presupuestaria permitiría al Fondo acogerse a una serie de garantías vinculadas al presupuesto europeo, sin necesidad de modificación del marco financiero plurianual de la UE.
La instauración del Fondo se realizaría durante el periodo 2027‑2032, para que coincida con la entrada en vigor del RCDE aplicable a los sectores de los edificios y del transporte por carretera, y los gastos serían admisibles retroactivamente desde el 1 de enero de 2026.
El Consejo ha decidido que los Estados miembros solo puedan ofrecer ayudas temporales y directas a la renta hasta un límite máximo del 35 % de los costes totales estimados de los planes sociales para el clima.
El Consejo ha acordado que el Fondo beneficie a todos los Estados miembros, y ha mantenido el método de asignación propuesto por la Comisión. En cambio, ha decidido no mantener la contribución nacional (cofinanciación) prevista en la propuesta de la Comisión. Por lo que respecta al método de gestión del Fondo, el Consejo ha optado por que se ejecute en régimen de gestión directa, pero con elementos de gestión compartida. Por consiguiente, ha decidido ofrecer a los Estados miembros la posibilidad de recibir asistencia técnica para la aplicación de las medidas del plan.
Reglamento de reparto del esfuerzo
El Consejo ha acordado que se aplique a escala de la UE objetivo de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero del 40 % con respecto a 2005 para los sectores excluidos del RCDE, a saber, el transporte marítimo nacional, la agricultura, los residuos y la pequeña industria. Los sectores de los edificios y del transporte por carretera quedarán cubiertos tanto por el nuevo RCDE específico como por el Reglamento de reparto del esfuerzo. Estos dos sectores combinados generan actualmente cerca del 60 % de las emisiones de gases de efecto invernadero de la UE.
El Consejo ha acordado mantener el aumento de los objetivos nacionales que se asignan a cada Estado miembro en la propuesta de la Comisión. Ha añadido una referencia al hecho de que el cumplimiento de los objetivos del Reglamento requiere la convergencia de los esfuerzos de todos los Estados miembros a lo largo del tiempo, pero teniendo en cuenta las circunstancias específicas de cada uno de ellos. Por razones de previsibilidad, y para tener en cuenta los efectos en las emisiones de circunstancias imprevistas como la pandemia de COVID-19, el Consejo ha acordado que las trayectorias lineales de emisiones de cada Estado miembro se ajusten en 2025 únicamente en caso de que tal ajuste dé lugar para el Estado miembro afectado a límites máximos anuales superiores.
En particular, la orientación general incrementa el volumen total de derechos de emisión anuales que pueden transferirse entre Estados miembros hasta el 10 % con respecto a los años 2021 a 2025, y hasta el 20 % con respecto a los años 2026 a 2030. El texto también aumenta la transparencia de estos intercambios, en particular mediante obligaciones de notificación reforzadas. Facilita la utilización de los mecanismos de flexibilidad del RCDE que permiten a nueve Estados miembros emplear una cantidad limitada de derechos de emisión del RCDE para compensar las emisiones en los sectores sujetos al reparto del esfuerzo entre 2021 y 2030. También agiliza las modalidades de utilización de la reserva adicional propuesta por la Comisión. Además, mantiene la propuesta de dividir en dos periodos la flexibilidad vinculada al uso de la tierra, al cambio de uso de la tierra y a la silvicultura (UTCUTS).
Uso de la tierra, cambio del uso de la tierra y silvicultura
Dentro del sector del uso de la tierra, el cambio de uso de la tierra y la silvicultura (UTCUTS) están incluidos el uso de los suelos, los árboles, las plantas, la biomasa y la madera. Las emisiones y absorciones generadas por este sector se tienen en cuenta dentro del objetivo global de la UE para 2030.
El Consejo ha confirmado para el sector del UTCUTS, para el año 2030, un objetivo global de 310 millones de toneladas equivalentes de CO₂ de absorciones netas a escala de la UE. Este objetivo representa un incremento de las absorciones de cerca del 15 % con respecto a la situación actual. Las normas actuales que establecen que las emisiones no deben exceder de las absorciones (el compromiso de «deuda cero») seguirán aplicándose hasta 2025. Para el periodo 2026-2030, se asignará a cada Estado miembro un objetivo nacional vinculante que deberá haber cumplido en 2030. Por otra parte, el Consejo ha determinado que cada Estado miembro debe comprometerse a alcanzar una determinada cantidad neta de emisiones y absorciones de gases de efecto invernadero para la totalidad del periodo 2026-2030 (el «presupuesto 2026-2030»). Este presupuesto se basará en una trayectoria de valores indicativos anuales. El Consejo ha decidido mantener la distribución de objetivos entre Estados miembros que propone la Comisión.
El Consejo ha convenido en aumentar la flexibilidad para apoyar a los Estados miembros que tienen dificultades para alcanzar sus objetivos debido a factores que escapan a su control y afectan al sector del UTCUTS, siempre que el conjunto de la Unión cumpla su objetivo para 2030.
En particular, el Consejo ha introducido un mecanismo de flexibilidad adicional vinculado a los efectos del cambio climático y a los suelos orgánicos conforme a criterios e indicadores objetivos y medibles. Para tener acceso a este mecanismo de flexibilidad, los Estados miembros afectados habrán de aportar pruebas a la Comisión siguiendo una metodología precisa. Además, el Consejo ha decidido mantener la opción de excluir las emisiones procedentes de perturbaciones naturales de las cuentas del UTCUTS durante el periodo 2026-2030, siempre que no se utilice en los mecanismos de flexibilidad la compensación por perturbaciones naturales.
El Consejo ha confirmado la supresión de la opción de acumular créditos del UTCUTS entre los dos periodos de cumplimiento (2021-2025 y 2026-2030).
El Consejo ha convenido en que la Comisión presente, en un plazo de seis meses a partir del primer balance mundial realizado en el marco del Acuerdo de París (previsto para 2023), un informe sobre la inclusión en el ámbito de aplicación del Reglamento de las emisiones de gases de efecto invernadero distintos del CO₂ procedentes de la agricultura, y el establecimiento de objetivos para después de 2030 para el sector del uso de la tierra.
Normas de comportamiento en materia de emisiones de CO₂ para turismos y furgonetas
El Consejo ha acordado establecer objetivos de reducción de las emisiones de CO₂ más elevados para los turismos y furgonetas nuevos, que deberán cumplirse a más tardar en 2030, a saber, 55 % para los turismos y 50 % para las furgonetas. Ha decidido también establecer para 2035 un objetivo de reducción de las emisiones de CO₂ del 100 % para los turismos y furgonetas nuevos.
La revisión conexa del Reglamento relativo a la implantación de una infraestructura para los combustibles alternativos garantizará que los conductores puedan recargar sus vehículos en todos los Estados miembros.
En 2026, la Comisión evaluará los progresos realizados en la consecución de los objetivos de reducción del 100 % de las emisiones y la necesidad de revisarlos teniendo en cuenta los avances tecnológicos, en concreto en lo referente a las tecnologías híbridas de conexión a la red eléctrica y a la importancia de llevar a cabo una transición viable, y equitativa desde el punto de vista social, hacia el objetivo de cero emisiones.
El Consejo ha decidido poner término al mecanismo de incentivación reglamentario para los vehículos de emisión cero y de baja emisión a partir de 2030.
Siguientes etapas
Ahora que el Consejo ha acordado sus posiciones sobre las propuestas, pueden dar comienzo las negociaciones con el Parlamento Europeo para llegar a un acuerdo sobre los textos legislativos definitivos.
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